Entenda: Ação Popular

A Ação Popular, instrumento fundamental do Direito Administrativo brasileiro, consolida-se como um pilar da cidadania ativa e do controle social sobre a Administração Pública. Esta ferramenta, prevista na Constituição Federal, permite que qualquer cidadão, em nome da coletividade, acione o Poder Judiciário para anular atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Neste artigo, exploraremos a fundo a Ação Popular, abordando sua fundamentação legal, os requisitos para sua propositura, os legitimados, os bens tutelados e, por fim, dicas práticas para advogados que desejam atuar nesta importante área.

Fundamentação Legal e Conceito

A base legal da Ação Popular reside na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso LXXIII, que determina: "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência".

Além da Constituição, a Ação Popular é regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, que detalha seus procedimentos, requisitos e efeitos. É importante destacar que a Lei da Ação Popular (LAP) é uma legislação consolidada e que, apesar de antiga, continua sendo a principal referência para o ajuizamento desse tipo de ação.

Em termos conceituais, a Ação Popular é um mecanismo de controle judicial dos atos da Administração Pública, que visa proteger o patrimônio público e a moralidade administrativa. É um instrumento de cidadania, pois permite que qualquer cidadão, independentemente de ser advogado, atue em defesa do interesse público.

Legitimidade Ativa e Passiva

A legitimidade ativa para a propositura da Ação Popular é exclusiva do cidadão, ou seja, pessoa física que esteja em pleno gozo de seus direitos políticos. Isso significa que pessoas jurídicas, Ministério Público, partidos políticos ou sindicatos não podem ajuizar Ação Popular.

Para comprovar a condição de cidadão, o autor da ação deve apresentar o título de eleitor, conforme disposto no artigo 1º, § 3º, da LAP. É importante ressaltar que a Ação Popular não é uma ação coletiva no sentido estrito, pois o autor atua em nome próprio, mas em defesa de um interesse coletivo.

A legitimidade passiva, por sua vez, recai sobre a pessoa jurídica de direito público ou privado que praticou o ato lesivo, bem como sobre as autoridades, funcionários ou administradores que autorizaram, aprovaram, ratificaram ou praticaram o ato. O artigo 6º da LAP detalha as pessoas que podem figurar no polo passivo da ação.

Bens Tutelados

A Ação Popular destina-se a proteger bens jurídicos de relevância coletiva, conforme elencado na Constituição Federal:

1. Patrimônio Público: Bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico, pertencentes à União, Estados, Municípios, Distrito Federal, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades de que o Estado participe.
2. Moralidade Administrativa: Princípio que exige probidade, honestidade, lealdade e boa-fé na atuação da Administração Pública. A violação à moralidade administrativa pode ser objeto de Ação Popular, mesmo que não haja lesão financeira ao erário.
3. Meio Ambiente: Proteção da fauna, flora, recursos hídricos, ar, solo e demais elementos que compõem o meio ambiente, garantindo um ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.
4. Patrimônio Histórico e Cultural: Proteção de bens de valor histórico, artístico, arqueológico, paisagístico ou cultural, que representam a identidade e a memória do país.

Requisitos para a Propositura

Para que a Ação Popular seja admitida, é necessário preencher alguns requisitos essenciais:

1. Condição de Cidadão: O autor deve comprovar ser cidadão, apresentando o título de eleitor.
2. Ato Ilegal ou Ilegítimo: O ato impugnado deve ser contrário à lei ou aos princípios da Administração Pública.
3. Lesividade: O ato deve causar lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. A lesão não precisa ser necessariamente financeira, podendo ser moral ou imaterial.

A Questão da Lesividade e a Jurisprudência

A exigência de lesividade ao patrimônio público é um ponto central na Ação Popular e tem sido objeto de intenso debate jurisprudencial. Tradicionalmente, exigia-se a comprovação de dano material ao erário para a procedência da ação. No entanto, o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ) vêm consolidando o entendimento de que a lesão à moralidade administrativa, por si só, é suficiente para justificar a procedência da Ação Popular, independentemente de dano financeiro.

O STF, no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 1.133.118, reafirmou que "a ação popular é cabível para a defesa da moralidade administrativa, ainda que inexistente prejuízo material ao erário". Esse entendimento amplia o escopo de proteção da Ação Popular, permitindo o combate a atos ímprobos e imorais que, embora não causem prejuízo financeiro direto, ofendem os princípios da Administração Pública.

O STJ também acompanha esse entendimento, como se verifica no Agravo Interno no Recurso Especial (AgInt no REsp) 1.838.252, no qual se decidiu que "a lesão à moralidade administrativa é suficiente para a procedência da ação popular, sendo desnecessária a comprovação de prejuízo material".

Procedimento e Efeitos da Sentença

A Ação Popular segue o rito ordinário, com algumas peculiaridades previstas na LAP. Uma delas é a possibilidade de concessão de medida liminar para suspender os efeitos do ato impugnado, desde que presentes os requisitos do fumus boni iuris (fumaça do bom direito) e do periculum in mora (perigo da demora).

O Ministério Público atua obrigatoriamente na Ação Popular, na condição de fiscal da lei ( custos legis ), podendo assumir o polo ativo da ação caso o autor desista da demanda ou atue com desídia.

A sentença de procedência na Ação Popular tem eficácia erga omnes , ou seja, vale para todos, e anula o ato impugnado, condenando os responsáveis ao ressarcimento dos danos causados ao patrimônio público. A sentença de improcedência, por sua vez, não impede que outro cidadão proponha nova ação com o mesmo objeto, desde que apresente novas provas.

É importante ressaltar que o autor da Ação Popular, salvo comprovada má-fé, é isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência, conforme previsto na Constituição Federal. Essa isenção visa incentivar a participação popular no controle da Administração Pública.

Dicas Práticas para Advogados

Para o advogado que atua em Ação Popular, algumas dicas práticas são fundamentais:

• Comprovação da Cidadania: Certifique-se de que o autor da ação possui o título de eleitor regular e o junte à petição inicial.
• Fundamentação Sólida: Elabore uma petição inicial bem fundamentada, demonstrando a ilegalidade ou ilegitimidade do ato impugnado e a lesão aos bens tutelados.
• Foco na Moralidade Administrativa: Explore a jurisprudência que reconhece a lesão à moralidade administrativa como suficiente para a procedência da ação, mesmo sem dano material comprovado.
• Provas Robustas: Reúna provas documentais consistentes que comprovem a ilegalidade do ato e a lesão ao patrimônio público.
• Atenção ao Ministério Público: Mantenha um bom diálogo com o Ministério Público, que atua como fiscal da lei e pode ser um aliado importante na condução do processo.
• Cuidado com a Má-fé: Evite aventuras jurídicas e ações temerárias, pois a comprovação de má-fé pode levar à condenação do autor ao pagamento de custas e honorários advocatícios.
• Atualização Constante: Acompanhe a jurisprudência do STF e do STJ sobre a Ação Popular, que está em constante evolução.

Conclusão

A Ação Popular é um instrumento valioso para a defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa, permitindo que o cidadão exerça um papel ativo no controle da Administração Pública. A evolução jurisprudencial, que reconhece a lesão à moralidade como fundamento suficiente para a procedência da ação, fortalece ainda mais esse mecanismo de cidadania. Cabe aos advogados utilizar essa ferramenta com responsabilidade e técnica, contribuindo para a construção de uma Administração Pública mais transparente, proba e eficiente.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse advogando.ai para mais recursos.