A Ação Popular: Instrumento de Cidadania e Controle Social
A Ação Popular, prevista no art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, constitui um dos mais relevantes instrumentos de participação direta do cidadão no controle da administração pública. Consagrada como garantia fundamental, sua finalidade precípua é a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Este artigo, destinado a advogados que atuam ou desejam atuar no âmbito do Direito Processual Civil e do Direito Administrativo, abordará de forma prática os principais aspectos da Ação Popular, desde a sua fundamentação legal até a jurisprudência consolidada sobre o tema.
Legitimidade Ativa e Passiva
A legitimidade ativa para a propositura da Ação Popular é restrita ao cidadão brasileiro, no pleno gozo de seus direitos políticos, conforme expressa o texto constitucional. A comprovação dessa condição se dá, em regra, pela juntada do título de eleitor ou documento equivalente. Pessoas jurídicas, entes despersonalizados ou mesmo o Ministério Público não possuem legitimidade ativa para a Ação Popular, embora este último atue como fiscal da lei no processo (art. 6º, § 4º, da Lei nº 4.717/1965).
No polo passivo, a Ação Popular deve figurar a pessoa jurídica de direito público ou privado que praticou o ato impugnado, bem como as autoridades, funcionários ou administradores que o autorizaram, aprovaram, ratificaram ou praticaram, e ainda os beneficiários diretos do ato lesivo (art. 6º, caput, da Lei nº 4.717/1965). A correta identificação dos litisconsortes passivos é crucial para o sucesso da ação.
Objeto e Fundamentação
O objeto da Ação Popular é a anulação de atos administrativos ou contratos que se revelem lesivos aos bens tutelados pela Constituição: patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio histórico e cultural. A lesividade, segundo a jurisprudência dominante, não se restringe ao prejuízo financeiro (lesão patrimonial), abrangendo também a lesão a bens imateriais, como a moralidade administrativa e o meio ambiente.
A fundamentação legal da Ação Popular encontra-se, além da Constituição Federal, na Lei nº 4.717/1965, que regulamenta o seu procedimento. É imprescindível que a petição inicial demonstre, de forma clara e objetiva, a existência do ato lesivo, a sua ilegalidade ou imoralidade, e o nexo de causalidade entre o ato e o dano causado.
Procedimento e Peculiaridades
O procedimento da Ação Popular é regido pela Lei nº 4.717/1965, com aplicação subsidiária do Código de Processo Civil (CPC). Algumas peculiaridades merecem destaque.
Isenção de Custas e Ônus da Sucumbência
O autor da Ação Popular é isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé (art. 5º, LXXIII, da CF). Essa isenção visa incentivar a participação popular no controle da administração pública. No entanto, se a ação for julgada improcedente e houver condenação por litigância de má-fé, o autor arcará com as custas e honorários advocatícios (art. 13 da Lei nº 4.717/1965).
Intervenção do Ministério Público
O Ministério Público atua obrigatoriamente na Ação Popular como fiscal da lei, podendo assumir a titularidade da ação em caso de desistência ou abandono pelo autor originário (art. 9º da Lei nº 4.717/1965).
Liminar
É possível o pedido de medida liminar na Ação Popular para suspender os efeitos do ato lesivo até o julgamento final da ação, desde que presentes os requisitos do fumus boni iuris (probabilidade do direito) e do periculum in mora (perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo), nos termos do art. 5º, § 4º, da Lei nº 4.717/1965 e do art. 300 do CPC.
Jurisprudência Relevante
A jurisprudência dos tribunais superiores tem se debruçado sobre diversos aspectos da Ação Popular. Destacam-se:
- STF, Tema 836 da Repercussão Geral: O STF fixou tese no sentido de que "não é cabível ação popular para impugnar ato de nomeação de conselheiro de Tribunal de Contas, sob o fundamento de violação à moralidade administrativa, quando não demonstrada a ilegalidade do ato".
- STJ: O STJ pacificou o entendimento de que "a ação popular é cabível para a defesa do patrimônio histórico e cultural, mesmo que não haja lesão ao patrimônio público em sentido estrito".
- STJ: O STJ reafirmou a necessidade de demonstração da lesividade do ato impugnado para a procedência da Ação Popular, seja ela material ou imaterial.
Dicas Práticas para Advogados
- Verificação Rigorosa da Legitimidade: Antes de ajuizar a ação, certifique-se de que o cliente preenche os requisitos da cidadania (título de eleitor em situação regular).
- Identificação Precisa do Polo Passivo: Realize uma análise minuciosa para incluir todos os responsáveis e beneficiários do ato lesivo no polo passivo.
- Demonstração Clara da Lesividade: Dedique especial atenção à fundamentação da lesividade do ato, seja ela material (prejuízo financeiro) ou imaterial (ofensa à moralidade, ao meio ambiente, etc.).
- Pedido de Liminar Bem Fundamentado: Se houver urgência, formule um pedido de liminar robusto, demonstrando a probabilidade do direito e o perigo de dano.
- Acompanhamento da Intervenção do MP: Mantenha contato com o Ministério Público, pois sua atuação como fiscal da lei pode influenciar o desfecho da ação.
Conclusão
A Ação Popular representa um mecanismo vital de controle democrático, permitindo que o cidadão atue ativamente na defesa dos interesses coletivos e da probidade administrativa. O seu manejo adequado exige do advogado um profundo conhecimento da legislação pertinente, da jurisprudência atualizada e das peculiaridades procedimentais. Ao dominar esses aspectos, o profissional estará apto a utilizar a Ação Popular de forma eficaz, contribuindo para a construção de uma administração pública mais transparente e responsável.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse advogando.ai para mais recursos.