Servidor: Ação Popular

O controle da Administração Pública não é exclusividade dos órgãos de fiscalização e controle. A Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso LXXIII, outorga ao cidadão um poderoso instrumento para a defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa: a Ação Popular. No contexto do Direito Administrativo, a Ação Popular ganha contornos específicos quando o alvo da ação é um ato praticado por um servidor público ou quando o próprio servidor se vê na posição de autor da demanda, buscando anular atos lesivos à Administração. Este artigo explorará as nuances da Ação Popular no âmbito da atuação do servidor público, abordando a fundamentação legal, a jurisprudência pertinente e os aspectos práticos para a atuação advocatícia.

A Ação Popular: Conceito e Natureza Jurídica

A Ação Popular é um mecanismo de controle social direto, de natureza constitucional, que visa anular atos ou contratos administrativos que sejam lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. A sua essência reside na proteção do interesse coletivo, não se confundindo com a defesa de direitos individuais.

Legislação Pertinente

O arcabouço normativo que rege a Ação Popular é composto principalmente por:

• Constituição Federal de 1988 (CF/88): Art. 5º, inciso LXXIII, que institui a Ação Popular.
• Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965 (Lei da Ação Popular - LAP): Regulamenta o procedimento e estabelece os requisitos e as hipóteses de cabimento da ação.
• Código de Processo Civil (CPC/2015): Aplica-se subsidiariamente no que não contrariar a Lei nº 4.717/65.
• Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92 - LIA): Embora não regule diretamente a Ação Popular, é frequente a intersecção entre os dois diplomas, especialmente quando a ação busca anular atos que configuram improbidade. A Nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) trouxe alterações significativas que impactam a análise da lesividade e da responsabilidade, reflexos que devem ser considerados na Ação Popular.

O Servidor Público no Polo Ativo da Ação Popular

Qualquer cidadão, no pleno gozo de seus direitos políticos, é parte legítima para propor a Ação Popular. O servidor público, por ostentar essa condição cívica, pode perfeitamente ajuizar a ação.

O Servidor e o Dever de Lealdade

A particularidade reside no fato de que o servidor, ao propor a ação, muitas vezes o faz em face de atos praticados por superiores hierárquicos ou por órgãos da própria Administração à qual está vinculado. Isso levanta questões sobre o dever de lealdade e os possíveis conflitos de interesse.

No entanto, a jurisprudência é pacífica em afirmar que o servidor não perde a qualidade de cidadão ao ingressar no serviço público. O dever de lealdade não o impede de denunciar atos ilegais ou lesivos ao patrimônio público. Pelo contrário, o servidor tem o dever de comunicar irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo, conforme determina a Lei nº 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União). A Ação Popular, nesse contexto, pode ser vista como um desdobramento desse dever, um mecanismo de controle interno a serviço do interesse público.

A Questão da Legitimidade Ativa e a Condição de Cidadão

A comprovação da legitimidade ativa é feita através da apresentação do título de eleitor, conforme dispõe o art. 1º, § 3º, da Lei nº 4.717/65. A falta de comprovação da condição de cidadão enseja a extinção do processo sem resolução do mérito, conforme jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Jurisprudência Relevante (STJ): A ausência de comprovação da condição de cidadão no momento da propositura da Ação Popular acarreta a extinção do feito sem julgamento do mérito.

O Servidor Público no Polo Passivo da Ação Popular

O servidor público pode figurar no polo passivo da Ação Popular quando for autor, coautor ou partícipe do ato lesivo. A ação pode buscar não apenas a anulação do ato, mas também a condenação do servidor ao ressarcimento do dano causado ao erário.

Requisitos para a Responsabilização

Para que a Ação Popular tenha sucesso e resulte na condenação do servidor, é necessário comprovar:

1. Ilegalidade do ato: O ato deve ser contrário à lei, à Constituição ou aos princípios da Administração Pública.
2. Lesividade: O ato deve causar prejuízo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. A jurisprudência, historicamente, exigia a comprovação do dano material. No entanto, o STF e o STJ têm admitido a Ação Popular para tutelar a moralidade administrativa, independentemente de dano material, desde que configurada a ofensa aos princípios constitucionais.
3. Nexo de causalidade: A conduta do servidor deve ser a causa direta do dano.
4. Dolo ou culpa: A responsabilidade do servidor, na Ação Popular, é subjetiva. Exige-se a comprovação de dolo ou culpa (negligência, imprudência ou imperícia) na prática do ato. A Nova Lei de Improbidade Administrativa, ao exigir o dolo específico para a configuração do ato de improbidade, pode influenciar a análise da responsabilidade do servidor na Ação Popular, embora as naturezas das ações sejam distintas.

A Ação Popular e a Moralidade Administrativa

A moralidade administrativa, erigida a princípio constitucional pelo art. 37, caput, da CF/88, é um dos bens jurídicos tutelados pela Ação Popular. Atos que, embora legais na forma, sejam imorais, podem ser anulados.

Jurisprudência Relevante (STF): O STF firmou o entendimento de que a Ação Popular é cabível para a defesa da moralidade administrativa, independentemente da demonstração de dano material ao erário (RE 837.288, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, julgado em 17/10/2018).

Intersecções e Distinções: Ação Popular, Improbidade Administrativa e Processo Administrativo Disciplinar

A Ação Popular, a Ação de Improbidade Administrativa e o Processo Administrativo Disciplinar (PAD) são instrumentos distintos, com finalidades, procedimentos e sanções próprias, embora muitas vezes versem sobre os mesmos fatos:

• Ação Popular: Visa anular o ato lesivo e buscar o ressarcimento do dano. A sanção é essencialmente patrimonial.
• Ação de Improbidade Administrativa: Busca punir o agente público por condutas que violem a moralidade, causem enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário. As sanções incluem perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.
• Processo Administrativo Disciplinar (PAD): Apura a responsabilidade funcional do servidor por infrações disciplinares. As sanções variam desde advertência até demissão.

A independência das instâncias permite que o servidor responda simultaneamente nas três esferas. A absolvição em uma não vincula necessariamente as outras, exceto nos casos de negativa de autoria ou inexistência do fato, reconhecidas no âmbito criminal.

Dicas Práticas para Advogados

• Comprovação da Cidadania: Certifique-se de instruir a petição inicial com a cópia do título de eleitor atualizado ou documento equivalente, sob pena de extinção do feito.
• Análise Criteriosa do Polo Passivo: Identifique corretamente os autores, coautores e partícipes do ato lesivo, incluindo os beneficiários, se houver. A ausência de litisconsorte passivo necessário pode levar à nulidade do processo.
• Atenção à Lesividade: Busque demonstrar a lesividade não apenas no aspecto patrimonial, mas também na ofensa à moralidade administrativa, embasando-se na jurisprudência do STF.
• Fundamentação Sólida: Baseie a ação em provas robustas que demonstrem a ilegalidade e a lesividade do ato, bem como a responsabilidade dos envolvidos.
• Cuidado com a Litigância de Má-Fé: A Ação Popular é isenta de custas judiciais e ônus da sucumbência, salvo em caso de comprovada má-fé (art. 5º, LXXIII, da CF/88). A condenação por litigância de má-fé pode resultar em pagamento de multas e honorários advocatícios, além do risco de sanções disciplinares para o advogado.
• Acompanhamento da Jurisprudência: Mantenha-se atualizado sobre as decisões do STF e do STJ, especialmente no que tange à interpretação da moralidade administrativa e aos reflexos da Nova Lei de Improbidade Administrativa na Ação Popular.
• Atuação Preventiva (Compliance Público): Para advogados que atuam na defesa de servidores ou entidades públicas, a implementação de programas de compliance e a orientação preventiva são fundamentais para mitigar o risco de ajuizamento de Ações Populares.

Conclusão

A Ação Popular se consagra como um instrumento vital de participação cidadã na fiscalização da Administração Pública. No universo do servidor público, a ação assume um caráter dúplice: pode ser uma ferramenta de controle interno, quando manejada pelo servidor, ou um mecanismo de responsabilização, quando este figura no polo passivo. O domínio da legislação, o acompanhamento da jurisprudência em constante evolução e a cautela na formulação das teses são essenciais para a atuação advocatícia eficaz e responsável nesse importante ramo do Direito Administrativo.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse advogando.ai para mais recursos.