Guia: SISNAMA

A compreensão e a aplicação do Direito Ambiental no Brasil exigem o domínio de seus instrumentos e estruturas institucionais. O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) se apresenta como a espinha dorsal dessa área, organizando a gestão ambiental no país. Criado pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981), o SISNAMA é um complexo sistema de órgãos e entidades que visa garantir a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, propiciando condições para o desenvolvimento socioeconômico e para a proteção da dignidade da vida humana.

Este guia tem como objetivo desvendar o SISNAMA, detalhando sua estrutura, competências e funcionamento, com foco na prática jurídica. Exploraremos a legislação, a jurisprudência e ofereceremos dicas valiosas para advogados que atuam ou desejam atuar no Direito Ambiental.

Estrutura do SISNAMA: Uma Rede Interligada

O SISNAMA não é um órgão único, mas um sistema que integra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e a sociedade civil, organizado de forma hierárquica e descentralizada. Essa estrutura, prevista no art. 6º da Lei nº 6.938/1981, é composta por diferentes órgãos com funções específicas.

Órgão Superior: Conselho de Governo

O Conselho de Governo, órgão de assessoramento do Presidente da República, detém a função de formular a política nacional e as diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais (art. 6º, I). Embora sua atuação seja mais estratégica e política, suas decisões influenciam diretamente a atuação dos demais órgãos do SISNAMA.

Órgão Consultivo e Deliberativo: CONAMA

O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é o coração pulsante do SISNAMA. Sua composição é plural, incluindo representantes do governo, setor produtivo, sociedade civil e academia. As funções do CONAMA, previstas no art. 8º da Lei nº 6.938/1981, são vastas e cruciais, destacando-se:

• Estabelecimento de normas e critérios: O CONAMA edita resoluções que definem padrões de qualidade ambiental, normas para licenciamento ambiental, e critérios para a avaliação de impactos ambientais. As Resoluções do CONAMA possuem força normativa e são essenciais para a prática do Direito Ambiental.
• Aprovação de diretrizes: O Conselho define as diretrizes para a política ambiental, orientando a atuação dos órgãos executores.
• Deliberação sobre recursos: O CONAMA atua como instância recursal em processos administrativos ambientais, em casos específicos.

Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente (MMA)

O Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA) é o órgão central do SISNAMA, responsável pelo planejamento, coordenação, supervisão e controle da política nacional do meio ambiente (art. 6º, III). O MMA atua como o elo entre a formulação da política (Conselho de Governo e CONAMA) e sua execução.

Órgãos Executores: IBAMA e ICMBio

O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) são os órgãos executores do SISNAMA no âmbito federal:

• IBAMA: Responsável por executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais para o meio ambiente, atuando no licenciamento ambiental federal, fiscalização, monitoramento e controle ambiental.
• ICMBio: Criado pela Lei nº 11.516/2007, o ICMBio tem a missão específica de gerir as Unidades de Conservação federais, além de atuar na proteção da biodiversidade e no fomento à pesquisa.

Órgãos Seccionais e Locais

A descentralização é um princípio fundamental do SISNAMA. A gestão ambiental não se restringe à União, mas se estende aos Estados, Distrito Federal e Municípios:

• Órgãos Seccionais: São os órgãos estaduais e distritais responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades degradadoras (art. 6º, V). Ex: CETESB (SP), INEA (RJ), FEPAM (RS).
• Órgãos Locais: São os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades nas suas respectivas jurisdições (art. 6º, VI). A atuação municipal é fundamental, especialmente no licenciamento de atividades de impacto local, conforme a Lei Complementar nº 140/2011.

A Dinâmica do SISNAMA: Competências e Licenciamento Ambiental

A estrutura do SISNAMA se reflete na complexa teia de competências no Direito Ambiental. A Constituição Federal, em seu art. 23, VI e VII, estabelece a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para proteger o meio ambiente. Essa competência comum é regulamentada pela Lei Complementar nº 140/2011, que define as atribuições de cada ente federativo no licenciamento ambiental, na fiscalização e na imposição de sanções.

O Princípio da Predominância do Interesse

A LC nº 140/2011 adota o princípio da predominância do interesse para definir a competência para o licenciamento ambiental. O ente licenciador será aquele cujo impacto ambiental seja mais significativo:

• União: Licencia atividades de significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, localizadas em terras indígenas, unidades de conservação federais, entre outros (art. 7º, XIV).
• Estados: Licenciam atividades que não se enquadram na competência da União ou dos Municípios (art. 8º, XIV).
• Municípios: Licenciam atividades de impacto ambiental local, conforme definido pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (art. 9º, XIV).

A Atuação Supletiva e Subsidiária

A LC nº 140/2011 também prevê a atuação supletiva e subsidiária dos entes federativos. A atuação supletiva ocorre quando o ente originariamente competente não atua, cabendo a outro ente suprir essa omissão. A atuação subsidiária ocorre quando um ente auxilia outro na execução de suas atribuições. Essa dinâmica garante que a proteção ambiental não seja prejudicada por falhas ou omissões de um ente federativo.

Jurisprudência: O Entendimento dos Tribunais sobre o SISNAMA

A atuação do SISNAMA é frequentemente objeto de análise pelos tribunais brasileiros. A jurisprudência tem consolidado entendimentos importantes sobre as competências e a atuação dos órgãos ambientais.

STF: A Constitucionalidade da LC nº 140/2011 e a Competência Comum

O Supremo Tribunal Federal (STF) já se manifestou em diversas ocasiões sobre a competência comum em matéria ambiental. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4757, o STF reafirmou a constitucionalidade da LC nº 140/2011, destacando que a lei complementar é o instrumento adequado para fixar normas de cooperação entre os entes federativos no exercício da competência comum.

STJ: A Competência para Autuar e a Atuação Supletiva

O Superior Tribunal de Justiça (STJ) possui farta jurisprudência sobre a competência para aplicar sanções administrativas ambientais. O STJ tem reiterado que o órgão licenciador é o competente para autuar, mas admite a atuação supletiva de outros entes em caso de omissão, com base no art. 17, § 3º, da LC nº 140/2011. Essa jurisprudência é fundamental para garantir a efetividade da fiscalização ambiental.

Tribunais de Justiça: O Papel dos Municípios

Os Tribunais de Justiça estaduais frequentemente analisam a competência dos municípios no licenciamento e fiscalização ambiental. A jurisprudência tem reconhecido a importância da atuação municipal, desde que o município possua órgão ambiental capacitado e conselho de meio ambiente, conforme exige a LC nº 140/2011.

Dicas Práticas para Advogados

O domínio do SISNAMA é essencial para o advogado ambientalista. A seguir, algumas dicas práticas para otimizar sua atuação:

1. Identifique o Órgão Competente: A primeira etapa em qualquer caso ambiental é identificar o órgão competente (federal, estadual ou municipal) para o licenciamento, fiscalização ou autuação. Analise cuidadosamente a LC nº 140/2011 e as resoluções dos conselhos de meio ambiente para determinar a competência correta. Erros na identificação do órgão competente podem levar à nulidade de atos administrativos.
2. Acompanhe as Resoluções do CONAMA e dos Conselhos Estaduais: As resoluções dos conselhos de meio ambiente são fontes vitais do Direito Ambiental. Mantenha-se atualizado sobre as novas normas e padrões estabelecidos por esses órgãos.
3. Domine o Processo Administrativo Ambiental: O processo administrativo é o locus principal da atuação dos órgãos do SISNAMA. Conheça as regras do processo administrativo federal (Lei nº 9.784/1999) e as normas específicas de cada ente federativo. A defesa prévia, o recurso e as alegações finais são peças cruciais para a defesa dos interesses de seu cliente.
4. Explore a Atuação Supletiva e Subsidiária: Em casos de omissão ou inércia do órgão competente, avalie a possibilidade de acionar outro ente federativo com base na atuação supletiva ou subsidiária. Essa estratégia pode ser eficaz para garantir a proteção ambiental ou a regularização de uma atividade.
5. Atenção às Mudanças Legislativas e Jurisprudenciais: O Direito Ambiental é uma área dinâmica. Acompanhe as alterações legislativas, especialmente no que tange ao licenciamento ambiental e à flexibilização de normas. Fique atento também aos novos precedentes do STF e do STJ sobre as competências do SISNAMA.

Conclusão

O SISNAMA é um sistema complexo e vital para a gestão ambiental no Brasil. Compreender sua estrutura, suas competências e sua dinâmica é fundamental para qualquer profissional que atue na área ambiental. Através da articulação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o SISNAMA busca garantir a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável. O conhecimento aprofundado do SISNAMA e de seus instrumentos, aliado à atualização constante sobre a legislação e a jurisprudência, é o diferencial para uma atuação jurídica eficaz e estratégica no Direito Ambiental.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse advogando.ai para mais recursos.